自2017年《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》發(fā)布，要求在全國46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強制分類(lèi)以來(lái)，46個(gè)先行地區在垃圾分類(lèi)工作上取得了一定的成績(jì)。但在垃圾分類(lèi)達標率不斷提升的同時(shí)也存在一些問(wèn)題，如法律依據不足，工作推進(jìn)“冷熱不均”；缺乏統一的規定，地區差異較明顯；各環(huán)節銜接性差，整體績(jì)效難提升；體系建設成本高，激勵約束成效弱。為了依法科學(xué)有效開(kāi)展垃圾分類(lèi)，建議健全立法，厘清各方責任，全面均衡推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作；黨建引領(lǐng)，廣泛宣傳動(dòng)員，促進(jìn)垃圾分類(lèi)的共治和精治；統一標準，規范各方行為，整體提升垃圾分類(lèi)的水平；統一規劃，銜接前后環(huán)節，推動(dòng)垃圾分類(lèi)工作順暢運轉；創(chuàng )新科技，實(shí)施評價(jià)考核，探索綠色賬戶(hù)等激勵機制。

一、先行地區垃圾分類(lèi)工作的現狀與成效

在國家層面，國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部于2017年發(fā)布了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，要求在全國46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強制分類(lèi)。2019年6月，住房和城鄉建設部等9部門(mén)進(jìn)而印發(fā)了《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》，決定在全國地級及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作。為了有法可依，全國人大常委會(huì )于2020年4月修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》，規定了在全國推行生活垃圾分類(lèi)制度。該法已于2020年9月1日起施行，目前各地按照該法要求，參考北京、上海、深圳、長(cháng)沙等垃圾分類(lèi)先行地區的經(jīng)驗，科學(xué)謀劃本地垃圾分類(lèi)體系的建設工作。

在地方層面，目前已有安徽、福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、海南、河北、河南、黑龍江等20余個(gè)?。▍^、市）的200余個(gè)地級城市啟動(dòng)了垃圾分類(lèi)工作。在46個(gè)先行地區中，已有30余個(gè)城市出臺了生活垃圾分類(lèi)地方法規或規章，其余的也已將生活垃圾分類(lèi)納入立法計劃或已形成草案?？傮w來(lái)看，垃圾分類(lèi)先行地區取得了如下成績(jì)。

一是生活垃圾分類(lèi)覆蓋率明顯提升。在46個(gè)先行地區中，生活垃圾分類(lèi)目前已覆蓋7.7萬(wàn)個(gè)小區和4900萬(wàn)戶(hù)家庭，居民小區覆蓋率平均達到53.9%。其中，上海、廈門(mén)、杭州、寧波、廣州等18個(gè)城市覆蓋率超過(guò)70%，垃圾分類(lèi)達標率也不斷提升。

二是廚余垃圾分出質(zhì)量逐步提高。隨著(zhù)垃圾分類(lèi)工作不斷深入推進(jìn)，居民參與率逐步提升，桶前指導力度不斷增加，廚余垃圾分出率不斷提升。如北京市2020年7月家庭廚余垃圾日均分出量為1764噸，分出率為8.13%，較4月下旬的日均309噸，增長(cháng)了471%；較5月的日均740噸，增長(cháng)了138%。北京市實(shí)施廚余垃圾分出質(zhì)量不合格不收運的倒逼機制后，廚余垃圾質(zhì)量達標的桶站數已達75.3%。

三是生活垃圾回收利用率顯著(zhù)提升。目前，廣州的生活垃圾回收利用率達35.6%，超過(guò)《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》提出的2020年年底達到35%以上的要求。上海居住區垃圾分類(lèi)達標率已從2018年的15%提升至90%，日均可回收物回收量較2018年12月增長(cháng)3.7倍，濕垃圾分出量增長(cháng)1倍，干垃圾處置量減少38%，有害垃圾分出量同步增長(cháng)13倍多。

二、先行地區垃圾分類(lèi)工作的主要問(wèn)題

因為工作基礎和條件不同，工作尺度和方法不一，垃圾分類(lèi)先行地區也出現一些需要解決的問(wèn)題。

1.垃圾分類(lèi)法律依據不足，工作推進(jìn)“冷熱不均”

一是各地組織推動(dòng)情況“冷熱不均”。各先行地區為了響應中央要求，積極組織部署垃圾分類(lèi)，總體呈現“上頭熱”的現象。但因缺乏法律依據，各方職責不明確，有的市、縣及以下地方政府自覺(jué)地層層傳導壓力，社區熱心宣傳并積極推進(jìn)垃圾分類(lèi)，而有的地方壓力傳導的不夠，組織推動(dòng)不力，激勵機制不健全，工作缺乏主動(dòng)性，出現中間和下頭“熱冷并存”的現象。調研發(fā)現，凡是垃圾分類(lèi)工作做得好的，都與強化黨建引領(lǐng)有關(guān)；凡是有物業(yè)服務(wù)的社區，廚余垃圾分出率會(huì )高于無(wú)物業(yè)服務(wù)的社區，根據北京市人大常委會(huì )的執法檢查數據顯示，其高出率超過(guò)60%。

二是企業(yè)包攬垃圾分類(lèi)工作弱化了政府和居民的責任。市場(chǎng)化有助于加快垃圾分類(lèi)進(jìn)度，降低分類(lèi)成本，便于監管考核，因此有的地方政府熱衷于用市場(chǎng)化方式推動(dòng)垃圾分類(lèi)。雖然這樣做短期可取得一些成效，但實(shí)際上是將自己的推動(dòng)責任轉嫁給了企業(yè)。一旦企業(yè)的分揀代替居民的源頭分類(lèi)，垃圾分類(lèi)就處于“政府出錢(qián)、居民旁觀(guān)、企業(yè)分類(lèi)、交差了事”的尷尬境地，既不利于強化基層社會(huì )治理和城市精細化管理，也不利于居民履行垃圾分類(lèi)的責任并養成垃圾分類(lèi)的文明習慣。

2.垃圾分類(lèi)缺乏統一規定，地區差異較明顯

一是垃圾分類(lèi)標準尚未統一。當前，垃圾分類(lèi)因地制宜地形成了各具特色的模式，如上海市分為可回收、干垃圾、濕垃圾和有害垃圾四類(lèi)，北京市分為可回收垃圾、其他垃圾、廚余垃圾和有害垃圾四類(lèi)。典型地區的分類(lèi)標準存在著(zhù)顯著(zhù)差異，不利于城市間流動(dòng)人群精準地遵守各地標準，影響國家垃圾分類(lèi)工作的整體推行。

二是垃圾桶設置各地不一致。在實(shí)施中，即使屬于一個(gè)城市，也存在有的區域撤桶，有的區域不撤桶的現象；有的區段擺一個(gè)桶，有的區段擺兩個(gè)桶，有的區段擺四個(gè)桶，甚至農村和城市的垃圾桶擺放一個(gè)樣。這些設置五花八門(mén)，缺乏科學(xué)性、有效性和人性化的考慮。

三是分類(lèi)投放要求不盡合理。如北京市2020年5月1日實(shí)施垃圾分類(lèi)至今，52.33%的受訪(fǎng)居民反映所住小區要求廚余垃圾破袋，遇到弄臟手、聞臭味等麻煩。33%的受訪(fǎng)者認為小區內垃圾桶撤桶并站、要求按時(shí)按點(diǎn)投放垃圾而其余時(shí)間將垃圾桶上鎖的設計不合理，給上班族帶來(lái)了不便，影響垃圾分類(lèi)的熱情。一些社區為了服務(wù)和監督廚余垃圾破袋投放，還專(zhuān)門(mén)派出大量人力現場(chǎng)值守，增加了人力物力的投入。

3.垃圾分類(lèi)各環(huán)節銜接性差，整體績(jì)效難提升

一是前端垃圾分類(lèi)投放指導粗細不一。垃圾分類(lèi)鏈條包含分類(lèi)投放、垃圾收集、分類(lèi)運輸和末端處置四個(gè)環(huán)節，居民的前端分類(lèi)投放是整個(gè)鏈條的起點(diǎn)。如果指導不足，社區居民對垃圾分類(lèi)缺乏了解，則參與興趣不足；如果指導充分，社區居民熟悉垃圾分類(lèi)，會(huì )自發(fā)呼吁、自覺(jué)參與垃圾分類(lèi)，使分類(lèi)成效顯著(zhù)。這種前端差異會(huì )直接影響后續垃圾收集、轉運和處置的效率。

二是前端投放、中端收運和后端處置不對接。先行地區的社區、學(xué)校、企業(yè)和公共場(chǎng)所都設置了分類(lèi)垃圾箱，但這些分類(lèi)垃圾并未完全做到分類(lèi)運輸，有的是一輛垃圾運輸車(chē)將所有分類(lèi)垃圾桶的垃圾混運，最后一起焚燒或填埋，影響居民對分類(lèi)投放垃圾的配合度和積極性。

4.垃圾分類(lèi)體系建設成本高，激勵約束成效弱

一是有的地區盲目購置豪華設備和設施，增加垃圾分類(lèi)投入。2017年《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》鼓勵采取“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式促進(jìn)垃圾分類(lèi)回收線(xiàn)上平臺與線(xiàn)下物流實(shí)體相結合。智能回收設備是“互聯(lián)網(wǎng)＋”與傳統垃圾分類(lèi)行業(yè)相結合的方式，但是它并不等于垃圾分類(lèi)。一些地方盲目引進(jìn)智能甚至豪華智能回收設備，卻未真正起到培育居民垃圾分類(lèi)習慣的作用。單純依托回收企業(yè)進(jìn)行宣傳與教育，會(huì )增加垃圾分類(lèi)成本。

二是有的激勵約束機制建設不足，實(shí)施效果不理想。一些社區缺乏垃圾分類(lèi)配套經(jīng)費的支持，物業(yè)公司一般不愿意開(kāi)展垃圾分類(lèi)。由于缺乏相關(guān)處罰和垃圾按量收費等約束措施，不分類(lèi)的責任難以落實(shí)，一些地區設立積分兌換獎勵機制。但是調研發(fā)現，上班族在消極分類(lèi)者中占了較大比例，而積極分類(lèi)并用積分兌換物品的大多為中老年人。兌換東西需要去特定地點(diǎn)，對一些上班族缺乏吸引力，導致其游離于垃圾分類(lèi)工作之外。

三、依法科學(xué)有效開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作的建議

2020年9月1日，中央全面深化改革委員會(huì )第十五次會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作的若干意見(jiàn)》。為了在全國依法、科學(xué)、有效地開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作，需參考先行地區的經(jīng)驗，發(fā)揮法制的壓力、各方的動(dòng)力、黨建的助力、標準的正力、市場(chǎng)的拉力和輿論的推力，解決上述問(wèn)題，形成全社會(huì )同頻共振的合力。

1.健全立法，厘清各方責任，全面均衡推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作

建議以《固體廢物污染環(huán)境防治法》為指導，由國務(wù)院制定《生活垃圾分類(lèi)管理條例》，各?。▍^、市）結合實(shí)際制定地方垃圾分類(lèi)條例或辦法，共同構建全面、系統、協(xié)調的生活垃圾分類(lèi)立法體系，明確各方責任、分類(lèi)標準、評價(jià)考核方法和保障措施。參考北京的經(jīng)驗，細化物業(yè)管理立法，壓實(shí)各方垃圾分類(lèi)的責任，如規定地方政府的組織職責，列舉環(huán)衛公司等市場(chǎng)主體的收運義務(wù)，細化基層自治組織的管理責任，增設物業(yè)公司的服務(wù)合同責任，明確居民和單位的法定義務(wù)。對于依法盡責和消極對待的，分別設計獎勵和約束懲戒措施。對于聘請市場(chǎng)主體協(xié)助開(kāi)展垃圾分類(lèi)的，簽訂合同約定各方權利義務(wù)時(shí)須明確提升居民垃圾分類(lèi)意識、培育居民垃圾分類(lèi)習慣的宗旨，讓垃圾分類(lèi)從自發(fā)走向自律，防止“走調變形”，克服“冷熱不均”的現象。

2.黨建引領(lǐng)，廣泛宣傳動(dòng)員，促進(jìn)垃圾分類(lèi)的共治和精治

一是發(fā)揮黨員模范帶頭作用。垃圾分類(lèi)是一場(chǎng)攻堅戰和持久戰，建議發(fā)揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，以黨員為骨干組建聯(lián)系和服務(wù)群眾的隊伍，定期深入社區宣傳垃圾分類(lèi)知識，組織黨員持續開(kāi)展垃圾分類(lèi)投放指導工作，讓“紅色細胞”活躍并引導垃圾分類(lèi)工作。

二是動(dòng)員基層組織和居民?？蓞⒖忌虾Ｊ性O立垃圾分類(lèi)公益基金的做法，在全國建立社區垃圾分類(lèi)志愿者的補貼機制。各社區（村）明確居（村）民小組長(cháng)、片長(cháng)、樓長(cháng)的職責，通過(guò)目標評價(jià)考核和補貼機制的引導，匯聚各方力量，提升垃圾分類(lèi)工作的有效性。

3.統一標準，規范各方行為，整體提升垃圾分類(lèi)的水平

一是逐步統一垃圾分類(lèi)的標準。在工作初期，分類(lèi)標準宜簡(jiǎn)便易行，既方便居民，也利于社區和政府監督，整體提升守法水平。隨著(zhù)社區居民意識的整體提高和垃圾分類(lèi)工作的深入推進(jìn)，再在全國統一開(kāi)展精細的分類(lèi)管理。建立全國相對統一的垃圾分類(lèi)標準、設施配套標準和投放標準，將垃圾大致分為可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾；明確辦公區、學(xué)校、醫院、街道、商貿區、居民區的垃圾桶設置標準，體現實(shí)用性和有效性；在實(shí)施初期適當減少投放點(diǎn)，不宜大規模撤桶，在居民初步形成垃圾分類(lèi)習慣后再增設投放點(diǎn)；建立以定時(shí)定點(diǎn)投放為主、以指定點(diǎn)全天候投放為輔的機制；不得要求居民破袋投放廚余垃圾等。

二是針對城鄉實(shí)際情況規定有效的工作方法和要求。制定城鄉垃圾分類(lèi)標準和要求時(shí)，建議充分考慮城鄉差別、城鄉面積比例和城鄉居民比例，體現農村垃圾結構和垃圾分類(lèi)處置的特殊性。在農村，干垃圾收集后運至市縣統一填埋或焚燒，濕垃圾就地腐化處置。在人口集中居住的村，建議統一規劃建設陽(yáng)光玻璃房或其他處置濕垃圾的設施。

4.統一規劃，銜接前后環(huán)節，推動(dòng)垃圾分類(lèi)工作順暢運轉

垃圾分類(lèi)的各環(huán)節須配套銜接，才能高效運行。建議將垃圾分類(lèi)投放作為居民的法定責任，將分類(lèi)收集、分類(lèi)運輸、分類(lèi)處理作為政府及與政府建立相關(guān)合同關(guān)系的垃圾收運處理企業(yè)的法定責任，將源頭減量作為生產(chǎn)及服務(wù)類(lèi)企業(yè)、居民、公共機構等應盡的社會(huì )責任。各地在設計實(shí)施方案時(shí)，須以垃圾分類(lèi)和防止分類(lèi)后的垃圾混同為工作導向，厘清工作鏈條上各方責任，促進(jìn)前后端工作的有機銜接。在措施方面，除了加大垃圾分類(lèi)設施設備、垃圾分類(lèi)運輸工具、垃圾分類(lèi)處置場(chǎng)所等方面的投入，還應對居民建立不分類(lèi)就勸阻甚至處罰的機制，對社區建立不分類(lèi)就不收運的機制，對收運企業(yè)建立不分類(lèi)收運就重罰的機制，對處置企業(yè)建立不分類(lèi)處置就嚴懲的機制。對于廚余垃圾，建議推廣培育黑水虻的做法，防止一燒了之。

5.創(chuàng )新科技，實(shí)施評價(jià)考核，探索綠色賬戶(hù)等激勵機制

一是創(chuàng )新成本合理的“互聯(lián)網(wǎng)＋”信息管理系統。建議參考杭州富陽(yáng)區新桐鄉等地經(jīng)驗，將“互聯(lián)網(wǎng)＋垃圾分類(lèi)”的信息化管理模式和智能垃圾分類(lèi)設備引入垃圾分類(lèi)體系，開(kāi)發(fā)信息采集、投放溯源、現場(chǎng)監管、管控垃圾流向和數據自動(dòng)上傳等功能，設計激勵居民參與垃圾分類(lèi)投放、追溯居民錯誤投放行為、統計區域居民參與率和投放正確率、查詢(xún)區域垃圾管理體系和責任人等功能，讓現代信息科技成為區域垃圾分類(lèi)的好助手。針對無(wú)參與投放記錄或記錄不良好的居民，加大宣教和扶持力度。為了防止徒增垃圾分類(lèi)成本，建議各地禁止采購豪華設備，防止以其替代對文明行為的培育。

二是探索新型激勵模式調動(dòng)積極性。生活垃圾分類(lèi)文明習慣的養成需要激勵與約束并舉，建議對街道（鄉鎮）、社區（村）采取評價(jià)考核措施，采取以獎代補等激勵約束措施；將生活垃圾分類(lèi)服務(wù)支出計入物業(yè)服務(wù)成本；把推行綠色賬戶(hù)作為居民垃圾分類(lèi)評價(jià)考核的抓手。上海市從2013年起試點(diǎn)垃圾分類(lèi)“綠色賬戶(hù)”模式，即以專(zhuān)項回收活動(dòng)及綠色積分累積為主要形式，市民只要每天正確分類(lèi)垃圾就可以獲得“綠色賬戶(hù)”積分。積分累積后可在相關(guān)平臺方便地兌換優(yōu)惠資源，以此宣傳并激勵更多市民參與生活垃圾分類(lèi)。上海市立法實(shí)施垃圾分類(lèi)一年多來(lái)，取得的巨大突破與成績(jì)離不開(kāi)“綠色賬戶(hù)”的支持，建議在全國推廣該經(jīng)驗。